1. 사안의 개요
○ 원고는 2023. 9. 26. 피고(장수군수)에게 전북 장수군 장계면 금덕리 소재 3필지 토지(이하 ‘이 사건 신청지’라고 한다) 지상 건축물 상부에 태양광발전시설을 설치하기 위한 개발행위허가를 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)하였다.
○ 피고는 2024. 4. 15. 원고에 대하여 아래와 같은 내용으로 민원 처리에 관한 법률(이하 ‘민원처리법’이라 한다) 시행령 제25조에 따라 이 사건 신청을 반려하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
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제목 개발행위허가 신청 반려 통보[금덕리 태양광(건물 상부)-A]
1, 2. 생략
3. B 일원의 건물 상부 태양광발전시설 설치를 위한 개발행위허가 신청 건과 관련하여
3-1. 위 사업부지 내 동식물관련시설(축사) 건물 상부에 태양광발전시설을 설치하는 사업계획을 제출하였으나, 장수군 군계획 조례 제20조의2 제1항 제1호에 의거 발전시설의 설치는 고속도로, 국도, 지방도, 군도, 농어촌도로 경계로부터 사업부지 경계까지 최단거리 100미터 이상일 것으로 되어 있는바,
3-2. 현재 사업부지 진입도로인 금덕리 G 일원은 농어촌도로 정비법 제2조에 의거 무농선 H호선(농어촌도로)으로 고시되어 있고, 현재 농어촌지역 주민의 교통 편익과 생산·유통활동 등에 공용되는 공로이므로 제출된 사업계획은 장수군 군계획 조례에 저촉됨
3-3. 다만, 위 사항에도 불구하고 장수군 군계획 조례 제20조의2 제5항에 따라 장수군민이 소득창출을 목적으로 하고 일조·통풍·조망 및 경관 등 주변 토지 이용과 건축물의 안정에 지장이 없을 경우 100킬로와트 이하 소규모발전시설의 설치가 가능하므로 사업계획의 재검토를 2회에 걸쳐 보완요청하였으나 제출되지 않았습니다.
4. 이에 민원처리법 제22조(민원문서의 보완‧취하 등) 및 같은 법 시행령 제24조(민원문서의 보완 절차 및 방법 등)에 의거 최종 제출 기간 내에 보완서류가 제출되지 않아 민원처리법 시행령 제25조(민원문서의 반려 등)에 따라 민원문서를 반려하며,
5. 위 처분에 불복이 있는 경우, 아래 구제절차에 따라 청구할 수 있음을 알려드립니다.
가~다. 생략 |
2. 관련 법리
○ 행정청이 문서에 의하여 처분을 한 경우 그 처분서의 문언이 불분명하다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 그 문언에 따라 어떤 처분을 하였는지 여부를 확정하여야 할 것이고, 처분서의 문언만으로도 행정청이 어떤 처분을 하였는지가 분명함에도 불구하고 처분경위나 처분 이후의 상대방의 태도 등 다른 사정을 고려하여 처분서의 문언과는 달리 다른 처분까지 포함되어 있는 것으로 확대해석하여서는 아니 된다(대법원 2005. 7. 28. 선고 2003두469 판결 등 참조).
○ 민원처리법 제9조 제1항, 제22조 제1항, 민원처리법 시행령 제24조 제1항, 제3항, 제25조 제1항에 의하면, 행정기관의 장은 민원의 신청을 받았을 때에는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 접수를 보류하거나 거부할 수 없고, 접수된 민원문서를 부당하게 되돌려 보내서는 아니 되며, 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 하고, 그 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 10일 이내의 기간을 정하여 다시 보완을 요구할 수 있으며, 위 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다. 그런데 위 규정 소정의 보완의 대상이 되는 흠은 보완이 가능한 경우이어야 함은 물론이고, 그 내용 또한 형식적‧절차적인 요건이거나, 실질적인 요건에 관한 흠이 있는 경우라도 그것이 민원인의 단순한 착오나 일시적인 사정 등에 기한 경우 등이라야 한다(대법원 2004. 10. 15. 선고 2003두6573 판결 취지 등 참조).
○ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제56조 제1항은 공작물의 설치 등을 개발행위허가의 대상으로 정하고 있고, 같은 법 제57조 제1항은 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 제출하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제58조 제1항 제4호, 제3항은 개발행위허가기준의 하나로 ‘주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천‧호소‧습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것’을 규정하면서, 구체적인 허가기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정하도록 규정하고 있다. 그 위임에 따른 국토계획법 시행령 제56조 제1항은 [별표 1의2] 제2호 개발행위별 검토사항 중 가목 (3)항에서 ‘특정 건축물 또는 공작물에 대한 이격거리, 높이, 배치 등에 대한 구체적인 사항은 도시‧군계획조례로 정할 수 있다’고 규정하고 있고, 이에 따라 이 사건 조례 조항은 발전시설 허가기준의 하나로 발전시설의 입지는 ‘고속도로, 국도, 지방도, 군도, 농어촌도로 경계로부터 사업부지 경계까지 100미터 이상’의 기준에 적합하여야 한다고 규정하면서, 같은 조례 제20조의2 제2항 제9호 가목에서 건축물의 옥상이나 지붕에 태양광발전시설을 설치하는 경우에도 위 기준에 적합할 것을 규정하고 있다. 한편, 이 사건 조례 제20조의2 제5항은 ‘장수군에 거주하는 자가 본인 소유의 토지를 이용하여 소득창출 목적으로 100킬로와트 이하인 소규모 발전시설을 설치하는 경우’ 등 일정한 경우 이 사건 조례 조항 소정의 이격거리 기준을 적용하지 아니할 수 있는 예외사유를 규정하고 있다.
3. 판단
아래와 같은 사정들을 종합해 보면, 이 사건 처분은 원고가 2차례에 걸친 피고의 보완요구를 이행하지 아니하였다는 이유로 민원처리법 시행령 제25조에 근거하여 ‘이 사건 신청 서류를 반려’한 처분임이 명백한데, 위 보완요구는 실질적 요건에 관한 것으로 민원처리법 시행령 제25조에 따라 접수된 민원문서를 반려할 수 있는 경우에 해당하지 않으므로, 이 사건 신청 서류 자체를 반려한 이 사건 처분은 위법하다.
○ 피고는 원고가 제출한 사업계획상 이 사건 신청지의 입지가 이 사건 조례 조항 소정의 이격거리 기준에 저촉되나 같은 조례 제20조의2 제5항에서 위 이격거리 기준을 적용하지 아니할 수 있는 예외사유를 규정하고 있으므로, 위 사업계획을 재검토하라는 내용의 보완요구(이하 ‘이 사건 보완요구’라고 한다)를 2회에 걸쳐 원고에게 하였다. 이후 원고가 이 사건 보완요구를 이행하지 않자, 피고는 이 사건 처분서에 ‘개발행위허가 신청 반려 통보’라는 제목 하에 ‘민원처리법 제22조 및 같은 법 시행령 제24조에 의거 최종 제출 기간 내에 보완서류가 제출되지 않아 민원처리법 시행령 제25조에 따라 민원문서를 반려한다’는 내용의 처분사유와 근거법령을 기재하여 이 사건 처분을 하였다.
○ 이 사건 보완요구는 원고가 제출한 사업계획상 이 사건 신청지의 입지가 이 사건 조례 조항에서 정하고 있는 태양광발전시설의 입지 기준에 적합하지 아니하므로 위 조례 조항에 저촉되는 사업계획을 재검토하라는 것으로, 결국 ‘태양광발전시설 입지 기준 부적합’의 흠을 보완하라는 것이다. 그런데 이는 국토계획법 제58조 제1항 제4호, 제3항, 같은 법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2] 제2호 가목 (3)항 및 이 사건 조례 조항에 따른 태양광발전시설에 대한 개발행위허가기준에 관한 것으로서, 형식적‧절차적 요건의 흠이 아닌 실질적 요건에 관한 흠의 보완을 요구한 것이고, 그 실질적 요건에 관한 흠이 원고의 단순한 착오나 일시적인 사정에 기한 것이라고 보기 어렵다.
○ 피고가 보완을 요구한 사항은 개발행위허가 여부 단계에서 판단할 사항이다. 따라서 피고는 원고가 이 사건 보완요구에 응하지 않았다고 하더라도, 원고로부터 제출받은 신청서 등의 서류를 종합하여 이 사건 신청이 국토계획법 등에 규정된 개발행위허가기준을 충족하는지 여부를 실질적으로 심사하여 그에 따라 허가 또는 불허가 처분을 하였어야 하고, 이 사건 보완요구가 이행되지 않았다는 이유만으로 민원처리법 시행령 제25조에 의하여 접수된 민원문서를 반려해서는 안 된다. 그럼에도 피고는 위와 같이 실질적 요건에 관한 서류보완이 미비하다는 이유를 내세워 이 사건 처분을 하였는바, 이 경우 원고가 개발행위허가신청에 대한 실질적 요건의 심사를 받을 기회를 박탈하는 결과를 초래할 수 있다.
4. 사건의 결론: 원고 청구 인용